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CHAPITRE I : L'EXERCICE DU POUVOIR : LES RAPPORTS ENTRE LES GOUVERNES ET LES GOUVERNANTS
Dans un Etat de droit, il faut non seulement organiser le pouvoir, ce qui constitue le rôle de la constitution, mais aussi le rendre acceptable. L'organisation du pouvoir ne sera vraiment acceptable que si elle permet la participation des gouvernés à son exercice.
Section I - La souveraineté : justification du pouvoir
Qui est titulaire de la souveraineté ? Dieu ? La nation ? Ou bien les citoyens ? Comment la souveraineté est exercée ?
P I : Le titulaire de la souveraineté
Pendant longtemps, on a considéré que le pouvoir était d'origine divine. Mais, au
XVIIIème siècle, la philosophie des Lumières a introduit l'idée que la source du pouvoir se situait dans les hommes, c'est-à-dire dans les citoyens.
A - La théorie théocratique de la souveraineté
Selon cette théorie, l'origine de la souveraineté est en Dieu, ce dernier en confiant seulement l'exercice aux hommes. Dès lors, le fondement du droit de certains hommes à gouverner les autres est que ceux-ci sont d'une autre nature que les autres hommes qu'ils gouvernent. En d'autres termes, c'est parce qu'ils sont divins.
Le monarque reçoit la mission de conduire le peuple de Dieu vers la Cité éternelle. La théorie de la monarchie de droit divin telle que nous l'entendons aujourd'hui signifie que le pouvoir du Roi vient directement et immédiatement de Dieu, sans l'intermédiaire du peuple.
Ainsi, le Roi est roi parce que la divinité l'a voulu. Ce qui implique que, s'opposer au Roi revient à s'opposer à la volonté de Dieu, ce qui légitime tant le bannissement spirituel que le bannissement temporel.
B - Les théories démocratiques de la souveraineté
Ici, il faut distinguer entre le peuple et la Nation. Cela conduit à différencier deux types de souveraineté (qui sont souvent opposées) : la souveraineté nationale et la souveraineté populaire.
1) La souveraineté nationale
Selon cette théorie, la souveraineté appartient à la nation, être collectif et indivisible. La nation est considérée comme une entité abstraite, distincte des individus qui la composent. En effet, la nation ne se confond pas avec la somme des citoyens vivant, à un moment donné, sur le territoire national, car elle englobe aussi bien le passé, le présent que l'avenir. De la sorte, si la souveraineté appartient à la nation, elle ne réside pas dans la masse des citoyens ajoutés les uns aux autres, mais dans la collectivité globalement comprise et dont la volonté ne peut être dégagée que par ses représentants à la lumière d'une délibération commune.
On trouve cette conception de la souveraineté dès l'article 3 de la DDHC du 26 août 1789 qui dispose que « Le principe de toute souveraineté réside essentiellement dans la Nation. Nul corps, nul individu ne peut exercer d'autorité qui n'en émane expressément », mais également à l'article 1er du Titre III de la Constitution du 3 septembre 1791 qui affirme que « La souveraineté est une, indivisible, inaliénable et imprescriptible. Elle appartient à la Nation ; aucune section du peuple, ni aucun individu, ne peut s'en attribuer l'exercice ».
-Les conséquences de la théorie de la souveraineté nationale
- La nécessité de la représentation : la nation, étant abstraite, doit être représentée par des individus concrets qui font entendre la voix de la nation.
- La délégation de la souveraineté : la nation a une volonté et une seule. Par conséquent, si la nation veut déléguer sa souveraineté, elle doit alors la déléguer tout entière à ses représentants élus, c'est-à-dire aux Assemblées parlementaires (car la souveraineté est indivisible). Par ailleurs, elle ne peut le faire que de manière temporaire, pour une durée limitée (car la souveraineté est inaliénable), sans qu'aucune délégation d'exercice, aussi longue soit-elle, puisse l'empêcher de s'en ressaisir au moment de son choix (car la souveraineté est imprescriptible).
- La prohibition du mandat impératif : les élus représentent la nation tout entière et le choix de l'électeur se limite à la personne de son représentant. Celui-ci n'est pas censé agir en fonction des souhaits de ceux qui l'ont élu, il doit juste exprimer la volonté de l'ensemble de la collectivité. Les représentants sont donc libres de leur vote au sein des Assemblées ; ils disposent également d'une certaine liberté dans l'appréciation de la volonté de la nation.
- L'électorat-fonction : les individus, n'étant pas titulaires de la souveraineté, n'ont pas vocation à l'exercer. De la sorte, ils n'ont pas nécessairement le droit de vote et le suffrage restreint (censitaire) est légitime. Le vote devient alors une simple fonction qui doit être confiée aux citoyens les plus « éclairés ». En effet, à partir du moment où voter revient à accomplir une fonction, celle-ci doit être réservée aux « plus dignes » et, surtout, aux « plus aptes ».
2) La souveraineté populaire
Selon cette théorie, qui a été développée notamment par Jean-Jacques ROUSSEAU la souveraineté appartient au peuple considéré en tant qu'entité concrète, c'est-à-dire comme le total des individus physiques qui le composent. Partant, la souveraineté populaire est faite de l'addition des souverainetés individuelles et chaque individu détient une parcelle de cette souveraineté. Dans cette conception, le peuple est un être réel qui peut avoir (et exprimer) une volonté distincte de celle des gouvernants. En résumé, cette théorie, qui consiste à admettre que le pouvoir de commander réside dans l'universalité des citoyens, puise sa logique dans un instinct élémentaire d'égalité.
Les conséquences de la théorie de la souveraineté populaire
- Le rejet de la représentation : la souveraineté est toujours inaliénable et imprescriptible, mais elle ne postule plus nécessairement des institutions représentatives. En effet, comme le peuple est titulaire de la souveraineté, il doit pouvoir l'exercer directement ou indirectement à travers des intermédiaires qui ont un mandat impératif.
- Le mandat impératif : puisqu'il représente ses électeurs, l'élu doit respecter leur volonté et leurs instructions. Par conséquent, dans le cadre d'un mandat impératif, l'élu doit scrupuleusement observer les instructions du mandant, sous peine de sanctions.
- L'électorat-droit : le vote est un droit. Chaque individu, lorsqu'il vote, exerce non pas une fonction, mais un droit qui lui appartient en propre, en tant que détenteur d'une parcelle de la souveraineté. Puisque chacun possède une portion de souveraineté, on ne peut dénier à un individu, ayant l'âge requis et la capacité mentale nécessaire, le droit de voter. En conséquence, les individus doivent tous pouvoir voter, ce qui signifie que le suffrage universel est une nécessité.
3) Le compromis : la conception française et sénégalaise de la souveraineté
En raison, notamment, de la consécration du suffrage universel et de la fin de l'électorat-fonction, l'opposition entre la souveraineté nationale et la souveraineté populaire a actuellement beaucoup perdu de sa pertinence initiale,.
Le référendum constituant du 13 octobre 1946, sans éliminer la notion de souveraineté nationale, lui adjoignit celle de souveraineté du peuple. Le compromis établi entre ces deux théories se retrouve, sous la Vème République, dans l'article 3 de la Constitution du 4 octobre 1958, qui dispose que « La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par la voie du référendum ». Cette disposition est reprise à l'alinéa premier de l'article 3 de la Constitution sénégalaise de 2001, selon lequel « La souveraineté nationale appartient au peuple sénégalais qui l'exerce par ses représentants ou par la voie du référendum ».
En faisant coexister un régime représentatif avec une procédure de démocratie semi-directe, les constitutions françaises de la Vème République et sénégalaise de 2001 mêlent les deux notions.
En définitive, le peuple ne remplace pas la nation ; mais, la nation existe, dorénavant, par lui, et non plus seulement par ses représentants.
P II : Les modes d'expression de la souveraineté
De nos jours, la majeure partie des États se réclament de la démocratie. L'idéal de démocratie est réalisé par la formule suivante : « Le gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple ». C'est ainsi que « Le principe de la République du Sénégal est : gouvernement du peuple par le peuple et pour le peuple », article 1er, al. 6 de la Constitution sénégalaise de 2001.
La démocratie s'oppose, ainsi, au gouvernement d'un seul (ex. : le Roi, l'Empereur, le dictateur ...), c'est-à-dire la monocratie, et au gouvernement de quelques-uns (ex. : l'aristocratie), c'est-à-dire l'oligarchie. Elle repose, par conséquent, sur le principe selon lequel le pouvoir appartient au peuple et est exercé par lui. Ceci dit, la mise en œuvre de ce principe est variable en fonction de la forme de démocratie retenue : la démocratie directe, la démocratie représentative ou la démocratie semi-directe.
A - La démocratie directe
La démocratie directe est la forme la plus pure de démocratie puisqu'il s'agit d'un régime politique dans lequel le principe de participation du peuple est poussé à son plus haut degré en permettant au peuple d'exercer directement le pouvoir, conformément à la notion de souveraineté populaire.
Ainsi, chaque citoyen, qui dispose d'une parcelle de la souveraineté, peut diriger lui-même les affaires de l'État, sans avoir recours à des représentants. Aussi, tous les individus qui composent le peuple pourront prendre directement les décisions qui engagent l'avenir du groupe. Concrètement, l'exercice du pouvoir par le peuple confère à celui-ci le droit d'adopter des lois, de rendre la justice, de désigner les fonctionnaires, de conclure les traités ... En ne prévoyant aucun intermédiaire entre le peuple et le gouvernement politique et en identifiant les gouvernants aux gouvernés, la démocratie directe s'oppose à la démocratie représentative.
La démocratie directe, qui remonte à l'antiquité grecque n'est plus, de nos jours, qu'une curiosité politique (et touristique) car un tel régime ne peut s'appliquer qu'à de très petites entités. C'est pourquoi, on la conçoit plus facilement au niveau local qu'au niveau de l'État, à moins qu'il ne s'agisse d'un État exigu ne comportant qu'une très faible population. En pratique, on trouve des survivances de gouvernement direct dans certains Cantons suisses (ex. : Unterwald, Glaris et Appenzell), où fonctionnent, encore, des Landsgemeinden. Ces assemblées populaires se réunissent une fois par an, sur une place publique, et votent les lois, le budget et les révisions constitutionnelles.
Cela étant, une telle solution serait utopique si l'on en déduisait que le peuple pouvait se passer totalement de représentants. En effet, le pouvoir ne peut être exercé sans un minimum d'organisation et sans être incarné par des autorités responsables.
La démocratie directe comporte des avantages évidents, en donnant aux citoyens la possibilité d'influer directement sur certaines décisions et d'en prendre la responsabilité. Le développement des moyens d'information et l'élévation générale du niveau des connaissances des individus permettent de recourir à ce mode d'expression et de décision, avec beaucoup moins de risques que ce n'était le cas par le passé. Pour autant, très souvent, les décisions à prendre sont complexes, les débats sont très techniques, les données à prendre en considération sont multiples ; or, le vote populaire et le débat public ne sont pas nécessairement propices à une décision sereine, nuancée et équilibrée. Pour toutes ces raisons, la représentation demeure une nécessité.
B - La démocratie représentative
1) La théorie de la représentation
Dans les régimes contemporains, les formes de démocratie directe restent marginales. Par conséquent, la démocratie est, avant tout, représentative (ou indirecte), ce qui signifie qu'elle s'exerce par l'intermédiaire de représentants élus au suffrage universel. La démocratie représentative trouve son origine dans l'idée (simple) selon laquelle, la démocratie directe n'étant matériellement pas possible dans les États excédant une certaine taille, il faut confier la parole et le pouvoir à quelques-uns au nom de tous.
Une autre théorie, soutenue notamment par PLATON et MONTESQUIEU, défend l'idée selon laquelle le peuple n'étant pas apte à se gouverner seul, il faut qu'il désigne des « professionnels » du pouvoir. L'exercice du pouvoir est alors confié à des représentants élus chargés de décider au nom de la nation ou de l'ensemble du peuple. En conséquence, la démocratie représentative implique que tous les citoyens participent à l'élection des représentants, ce qui revient à dire qu'elle exige le suffrage universel.
Remarque : un régime peut être représentatif sans être démocratique, ce qui a été le cas des régimes retenant un suffrage de type censitaire (ex. : la France entre 1814 et 1848).
2) Le mandat représentatif
Le mandat est le rapport entre le représentant et le représenté.
La démocratie représentative repose, en pratique, sur le mandat « représentatif », par opposition au mandat « impératif ». Le fait d'être l'élu d'une circonscription ne fait pas de l'élu l'obligé de ses électeurs et, de ce fait, il ne doit pas chercher à satisfaire les aspirations de telle ou telle partie de la population et, encore moins, suivre des instructions impératives, mais seulement sa conscience éclairée. En fait, l'élu qui détient un mandat représentatif représente la nation tout entière, et ne représente pas uniquement les électeurs qui ont voté pour lui.
Le mandat représentatif est celui que nous connaissons dans les systèmes institutionnels français et sénégalais contemporains. Selon l'article 27 de la Constitution du 4 octobre 1958, « Tout mandat impératif est nul ». Aussi, l'article 64 de la Constitution sénégalaise dispose à son alinéa premier que, « Le vote des membres du Parlement est personnel. Tout mandat impératif est nul ».
Ceci dit, l'article 7 de la Section III du Chapitre Ier du Titre III de la Constitution du 3 septembre 1791 énonçait déjà que « Les représentants nommés dans les départements, ne seront pas représentants d'un département particulier, mais de la Nation entière, et il ne pourra leur être donné aucun mandat ».
3) Les dérives de la représentation
La représentation crée un régime de souveraineté parlementaire dans lequel les gouvernés sont dépossédés, parfois abusivement, de leur souveraineté. En effet, d'une part, les parlementaires, dont le mandat n'est pas impératif, peuvent être tentés, une fois leur élection acquise, de ne pas respecter les engagements qu'ils ont pris au cours de la campagne électorale. D'autre part, la souveraineté des parlementaires n'est rien d'autre, en réalité, que la souveraineté des partis politiques car, très souvent, les élus sont dépendants de leur parti et suivent la discipline qui leur est imposée jusque dans leurs votes au sein du Parlement.
La représentation conduit à une appropriation du pouvoir par une élite politique. En faisant du principe représentatif, et donc des élus, le cœur du système politique, la démocratie représentative engendre la création d'une classe politique qui fournit les représentants et qui apparaît comme coupée des citoyens.
4) Les difficultés liées à la théorie de la représentation
Elles tiennent, notamment, à l'impossibilité de représenter la volonté. Jean-Jacques
ROUSSEAU a parfaitement mis en évidence cette impossibilité. Ainsi, je peux dire : « ce que cet homme veut aujourd'hui, je le veux aussi ». En exprimant sa volonté, cet homme exprimera donc, en même temps, la mienne. Mais, je ne peux dire : « ce que cet homme voudra demain, je le voudrai aussi », parce que j'ignore, au moment où je parle, ce que nous voudrons demain l'un et l'autre. Aussi, la représentation n'est-elle qu'une fiction car, à supposer que la nation possède une volonté, il n'y a aucun moyen de s'assurer que c'est bien elle qui est exprimée par les représentants. Par ailleurs, si l'élu exprime une volonté qui coïncide avec celle du représenté, alors cette volonté n'est pas représentée, mais seulement exprimée par le canal d'un autre homme. À l'inverse, si le représentant exprime une volonté qui ne coïncide pas avec celle du représenté, comment peut-on encore dire qu'il le représente ?
C - La démocratie semi-directe
La démocratie semi-directe (ou semi-représentative) permet de faire bénéficier le régime représentatif des procédures de démocratie directe. Il s'agit donc d'un système dans lequel sont juxtaposés des mécanismes de gouvernement représentatif et des procédures d'interventions populaires directes. En pratique, la démocratie semi-directe se caractérise par l'existence d'un ou de plusieurs des procédés suivants : le référendum, le droit de veto populaire ou, bien encore, le droit d'initiative populaire.
1) Le référendum
C'est le procédé par lequel le peuple est appelé à se prononcer sur un texte ou sur une question. C'est une façon de l'associer à l'exercice du pouvoir législatif ou de le consulter sur les grands sujets intéressant la nation. Cela étant, le référendum peut devenir rien moins que démocratique et présenter les plus graves dangers s'il dégénère en plébiscite. En théorie, la distinction entre les deux procédés est claire car il y a référendum si la réponse populaire est donnée en fonction de la question posée et il y a plébiscite si cette réponse est donnée en fonction de la personnalité de l'auteur de la question. Mais, de facto, le glissement de l'un vers l'autre est presque insensible parce qu'il est souvent difficile de séparer la question de son auteur.
2) Le droit de veto populaire
Par cette procédure, le peuple se voit reconnaître le droit de s'opposer à l'entrée en
vigueur d'une loi votée par le Parlement. Dans les faits, la procédure est simple : un nombre significatif de citoyens déposent une pétition qui est suivie d'une consultation référendaire ouverte à tous. Si la majorité des électeurs inscrits se prononce en faveur du veto, la loi sera retirée de l'ordre juridique. Un tel système permet, en fait, à chaque citoyen de donner son avis sur une loi et, éventuellement, de la sanctionner. Ce procédé, qui fonctionne notamment au niveau fédéral en Suisse, dans une vingtaine d'États aux États-Unis et au niveau national en Italie, équivaut, en définitive, à une faculté d'empêcher accordée au peuple.
3) Le droit d'initiative populaire
Ce procédé, qui existe en Suisse ainsi que dans certains États fédérés des États-Unis, permet aux citoyens de proposer l'adoption d'un texte de loi ou de proposer une modification de la Constitution.
Après le dépôt d'une pétition en ce sens, deux cas de figure se présentent.
Le premier, assez rare, prévoit que le projet peut être soumis directement au référendum, ce qui signifie que les parlementaires sont tenus à l'écart de l'élaboration de la loi.
La seconde option est plus classique puisque, après le dépôt de la pétition, le principe de la modification législative ou constitutionnelle est discuté par le Parlement. La tâche de ce dernier varie en fonction du degré de précision du contenu de la pétition : lorsque la pétition se contente de donner l'objet de la révision, le Parlement doit élaborer le texte qu'il va ensuite discuter et, lorsque le projet est annexé à la pétition, le Parlement doit se prononcer sur ce texte ; si le Parlement désapprouve le projet, un référendum est organisé.
Remarque : même là où elle est prévue par la Constitution, l'intervention directe du peuple est relativement rare. C'est que, en effet, le référendum est, par définition, un instrument de limitation de la puissance des Assemblées législatives. Pour cette raison, les partis politiques lui sont, en général, peu favorables, d'autant plus qu'il suscite des comportements du corps électoral beaucoup moins contrôlables que ceux auxquels donnent lieu les élections générales. C'est pourquoi, en dépit du correctif que lui apporte, parfois, son association avec des procédés d'intervention directe du peuple, la règle généralement suivie est que celui-ci ne fasse connaître sa volonté que par l'entremise de ses représentants.
Section II - La participation des gouvernés à l'exercice du pouvoir
La participation des citoyens à la vie politique nationale consiste soit à élire leurs représentants, soit à s'exprimer eux-mêmes, c'est-à-dire directement, par la voie du référendum.
P I : La participation par les élections : la désignation des gouvernants
L'impossibilité de la démocratie directe implique que les gouvernés doivent se choisir des gouvernants.
Mais comment sont choisis les représentants chargés de parler au nom du peuple ? La question mérite d'être posée car lorsque le peuple est appelé à exprimer sa souveraineté par l'entremise de ses représentants, il est nécessaire de fixer la façon dont ceux-ci seront désignés. Parmi les procédés de désignation des gouvernants on peut noter entre autres :
-l'auto-proclamation,
-l'hérédité,
-la cooptation,
-le tirage au sort,
-l'élection.
Mais ce dernier est le plus fidèle à l'idéal démocratique et, aujourd'hui, nul ne songe à remettre en cause l'élection comme mode de désignation des gouvernants. Sans elle, point de démocratie possible : l'élection est l'instrument sacralisé de la démocratie représentative.
Dans les faits, l'élection est susceptible de modalités très différentes, qui ne sont pas sans influence sur les résultats du scrutin et, par conséquent, sur la portée du suffrage émis par les citoyens. Pour cette raison, il convient de s'intéresser à l'élection comme technique en s'interrogeant sur les modalités du vote :
-Qui vote ?
-Quelles sont les restrictions au vote ?
-Comment le vote est-il pratiqué ?
-Comment traduit-on les votes en sièges ?
A - Le droit de suffrage
Le droit de suffrage est le droit reconnu à tout citoyen d'exprimer librement son opinion et son choix politique avec la certitude que cette expression de volonté sera prise en considération dans la conduite des affaires de l'État.
1)- Les titulaires du droit de vote
-Le suffrage restreint :
Il s'agit de toutes les techniques destinées à limiter le droit de vote des individus pour le réserver à un petit groupe de personnes sur le fondement de critères de sélection qui sont variables en fonction des sociétés et des époques.
Ces critères préétablis sont relatifs soit à leurs capacités intellectuelles (suffrage capacitaire), soit à leurs opinions politiques (suffrage politisé), soit à leurs richesses (suffrage censitaire).
Avant d'adopter le suffrage universel, la plupart des régimes représentatifs modernes ont attaché le droit de vote à la possession d'une certaine fortune. Des justifications ont été avancées pour légitimer ce suffrage censitaire. Étant donné que la fortune va souvent de pair avec l'instruction, le suffrage censitaire attribuerait le droit de vote aux citoyens éclairés. De même, n'est-il pas préférable de remettre le pouvoir de suffrage à des citoyens responsables, à des propriétaires ? Ceux qui votent sont à la fois ceux qui paient le plus d'impôts et ceux qui ont le plus d'intérêt à la prospérité générale ; ils seront donc naturellement portés à élire les candidats les plus sages, les meilleurs gestionnaires. Si ce procédé nous semble, aujourd'hui, particulièrement choquant, il n'a pas été perçu comme tel aux XVIIIème et XIXème siècles où le suffrage censitaire était généralisé.
Le suffrage universel : le suffrage universel consiste en la reconnaissance du droit de vote à l'ensemble des citoyens d'une nation, sans distinction de condition sociale, d'origine, de race ou de sexe. Dès lors, nous pourrions penser que nous sommes en présence d'un système de suffrage universel lorsque l'électorat ne dépend d'aucun cens, examen, diplôme ou fonction, c'est-à-dire lorsque le droit de suffrage est reconnu à tous les citoyens sans conditions de fortune, de capacité intellectuelle, d'appartenance politique, d'appartenance religieuse ... Pourtant, le suffrage n'est jamais entièrement universel. En effet, des conditions minimales tenant à la nationalité, à l'âge et à la jouissance des droits civils et politiques doivent être remplies.
Il est d'usage de considérer que les États ont accédé au suffrage universel dès lors que le suffrage universel masculin a été instauré. Par conséquent, l'adjectif « universel » n'est pas tout à fait exact puisque le droit de vote est souvent refusé à une partie des individus (ex. : les femmes). Par exemple, en France, un décret du 5 mars 1848 a proclamé le suffrage universel ; mais, l'adjectif « universel » était mal choisi car il s'agissait, en fait, d'un privilège masculin, le droit de vote étant réservé aux hommes.
Cependant, les choses durent évoluer au motif que, « Dans une Constitution où l'on admet le droit de vote pour les mendiants et les domestiques, il est inconséquent et injuste de ne pas l'admettre pour les femmes ». Chose qui fut faite avec l'ordonnance du Comité français de la Libération nationale du 21 avril 1944 qui a accordé le droit de vote aux femmes et qui a permis que le droit de suffrage devienne, enfin, réellement universel.
Le droit de vote des étrangers : Nonobstant les quelques différences qui peuvent opposer les États dans l'attribution du droit de vote quant à l'âge, à la capacité civile ou à la dignité, il y a un principe sur lequel la plupart des États tombent d'accord : ce principe est que le droit de vote est reconnu aux seuls nationaux, citoyens de l'État. L'exercice du droit de suffrage étant traditionnellement lié à la nationalité, il est très fréquent que les étrangers en soient privés.
L'article 3 de la Constitution du 4 octobre 1958 prévoit, dans son alinéa 4, que « Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques ».
En France, la condition de nationalité connaît une exception notable : la participation des ressortissants des autres pays membres de l'UE aux élections municipales et à l'élection des représentants français au Parlement européen. Dans les faits, cette participation a été prévue par le Traité de Maastricht du 7 février 1992 qui dispose que « Tout citoyen de l'Union (...) a le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales dans l'État membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État ». Saisi de la question, le Conseil constitutionnel a d'abord déclaré, dans sa décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992, Maastricht I, l'inconstitutionnalité de cette disposition. Mais, dans sa décision n° 92-312 DC du 2 septembre 1992, Maastricht II, il prend acte de la révision constitutionnelle du 25 juin 1992, à savoir l'insertion de l'article 88-3 dans la Constitution, qui autorise une telle participation.
Remarque : Pendant longtemps, le droit de vote a été refusé aux femmes en raison d'arguments misogynes : les femmes seraient faites pour être des mères et de bonnes épouses, ce qui ne serait pas compatible avec l'exercice du droit de vote ou d'un mandat politique. Par ailleurs, certains hommes politiques redoutaient l'influence qu'aurait pu avoir l'Église sur le vote des femmes ... Les femmes voteront pour la première fois aux élections municipales de mars 1945.
2) L'exercice du droit de suffrage : les caractères du droit de vote
Le droit de vote revêt plusieurs caractères :
- Le suffrage doit être égal :
L'égalité du suffrage est consacrée de manière générale par l'article 1er al 1er de la constitution de 2001 selon lequel « La République du Sénégal est laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens, sans distinction d'origine, de race, de sexe, de religion. Elle respecte toutes les croyances », et de manière spécifique par l'article 3 al 3 : « Le suffrage peut être direct ou indirect. Il est toujours universel, égal et secret ».
Chaque électeur dispose d'une seule voix (« One man, one vote »). Sont ainsi prohibées les pratiques du vote pondéré, selon lesquelles le vote de certaines catégories de citoyens serait affecté d'un coefficient variable en vertu de critères à déterminer.
Sont également interdites les pratiques du vote multiple, selon lequel un électeur est autorisé, dans une même élection, à voter dans plusieurs circonscriptions où il a des attaches.
Pareillement sont interdites les pratiques du vote plural, selon lequel un électeur dispose de plusieurs voix à lui tout seul.
- Le suffrage doit être secret : il s'agit d'une garantie qui assure la liberté du vote et préserve l'anonymat de l'électeur. Le secret est matérialisé par la technique de l'isoloir, de l'enveloppe et de l'urne.
- Le suffrage est direct ou indirect : le suffrage est direct lorsque les électeurs sont appelés à élire, eux-mêmes, les candidats de leur choix. Il est indirect lorsque les électeurs sont appelés à désigner d'autres électeurs qui, à leur tour, choisiront définitivement les élus.
- L'exercice du droit de vote est facultatif : voter est un droit, c'est aussi un devoir civique. Mais, le plus souvent, ce devoir n'est que moral ; il n'y a donc aucune sanction en cas d'abstention. C'est pourquoi, certains pays (ex. : l'Australie, la Belgique, le Danemark ...) ont institué un vote obligatoire, ce qui a pour effet de sanctionner les personnes qui ne viennent pas voter.
- Le vote est personnel : l'électeur ne peut, en principe, voter qu'en plaçant lui-même son bulletin dans l'urne. L'électeur empêché peut, néanmoins, voter par procuration, c'est-à-dire choisir un autre électeur pour voter à sa place, ou par correspondance.
B - Les systèmes électoraux
Ils sont aussi appelés les modes de scrutin. Ils désignent les modalités selon lesquelles l'exercice du droit de suffrage et le calcul des résultats électoraux sont aménagés. Autrement dit, c'est la technique de calcul par laquelle on obtient le résultat électoral, c'est-à-dire l'attribution des sièges ou des mandats à partir du nombre de suffrages. Or, si comme principe de gouvernement l'élection constitue le fondement de la démocratie représentative, comme technique de gouvernement elle devient un sujet de débats et de contestations. En effet, du mode de scrutin retenu dépend la traduction des voix en siège(s). La question des modes de scrutin n'est donc pas neutre dans la mesure où ceux-ci sont souvent déterminants sur le résultat d'une élection et, par suite, sur la désignation des représentants.
Dans la pratique, on peut les ramener à une confrontation, qui n'est pas exclusive d'une combinaison, entre les scrutins majoritaires et la représentation proportionnelle.
-a) Le scrutin uninominal
C'est celui dans lequel l'électeur ne vote que pour un seul candidat ; chaque bulletin ne porte donc qu'un nom. On considère que le scrutin uninominal est un vote pour un homme, une personnalité. L'électeur vote pour le candidat auquel vont ses préférences.
-b) Le scrutin plurinominal (ou scrutin de liste)
C'est celui dans lequel l'électeur est appelé à voter pour plusieurs candidats et, sur le bulletin de vote, figurent plusieurs noms. Le scrutin de liste favorise un combat d'idées, de partis politiques.
1)Les scrutins majoritaires
Ce scrutin est le plus ancien de tous les systèmes électoraux. Il a été revendiqué par des juristes comme René CAPITANT, Raymond CARRE DE MALBERG ou Adhémar ESMEIN.
Le principe du scrutin majoritaire est simple : que le meilleur gagne ! En réalité, le candidat (ou la liste) qui obtient le plus grand nombre de voix, c'est-à-dire la majorité des suffrages exprimés, emporte le ou les sièges à pourvoir. Par conséquent, le scrutin majoritaire revient à confier le soin de représenter une circonscription au candidat ou à la liste arrivé en tête, sans tenir compte des suffrages obtenus par les autres concurrents. En pratique, il existe deux façons de pratiquer le scrutin majoritaire : à un tour ou à deux tours.
Remarque : Les suffrages exprimés correspondent aux votants moins les votes blancs et nuls.
1-1 Le scrutin majoritaire à un tour
Remarque : Le scrutin majoritaire à un tour est le système en vigueur, depuis la fin du XVIIIème siècle, en Grande-Bretagne.
Le scrutin majoritaire à un tour est le plus radical dans ses effets. En effet, le candidat (ou la liste) arrivé en tête lors du tour unique de l'élection est déclaré élu et ce, quelle que soit son avance sur ses concurrents (une seule voix suffit) et quel que soit le pourcentage total des électeurs qui se sont prononcés en sa faveur. Dans un scrutin majoritaire à un tour sera donc élu le candidat ou la liste qui a obtenu le plus de voix (la majorité simple - ou relative - suffit).
Dans le cadre du scrutin majoritaire à un tour, les électeurs sont souvent confrontés au dilemme suivant : soit perdre leurs voix en apportant leurs suffrages à un candidat issu d'un parti politique marginal, et qui n'a aucune chance sérieuse de remporter l'élection, soit « voter utile » en donnant leurs voix à un candidat qui appartient à une grande formation politique, et qui est susceptible d'être élu. En pratique, ce mode de scrutin, en favorisant (presque toujours) le « vote utile » conduit à un affrontement bipolaire entre deux partis.
1-2 Le scrutin majoritaire à deux tours
Dans le scrutin majoritaire à deux tours, il faut, pour pouvoir être élu au premier tour, obtenir la majorité absolue des suffrages exprimés, c'est-à-dire 50 % des voix + 1, avec parfois l'obligation de réunir un nombre minimal d'électeurs inscrits. Si aucun candidat n'obtient la majorité absolue au premier tour, on dit qu'il y a « ballotage » et un deuxième tour est organisé. En général, l'accès des candidats au second tour est réglementé.
Au second tour, le candidat (ou la liste) arrivé en tête est élu et ce, quel que soit le pourcentage des suffrages obtenus (la majorité relative suffit).
Le fonctionnement du scrutin majoritaire à deux tours obéit à une logique différente de celle du scrutin majoritaire à un tour. En effet, le premier tour permet à toutes les familles politiques de s'exprimer et aux électeurs de voter selon leurs préférences ; il est donc rarement décisif, sauf si une force politique est nettement dominante. Au second tour, la logique majoritaire l'emporte et oblige, le plus souvent, les partis politiques à se regrouper dans des alliances locales ou nationales. En conséquence, la recherche de l'efficacité contraint les courants politiques à gommer leurs spécificités et à unir leurs forces pour tenter d'obtenir la majorité. En résumé, dans le cadre du scrutin majoritaire à deux tours, au premier tour, on choisit, au second tour, on élimine.
1-3 : Avantages et inconvénients des scrutins majoritaires
En théorie, la fonction d'un système électoral est d'assurer une représentation fidèle des choix politiques des électeurs ; mais, il doit également permettre de dégager une majorité de gouvernement cohérente, indispensable dans tout régime politique. C'est au vu de ces deux critères que s'apprécient les qualités et les défauts des modes de scrutin. Aucun n'est parfait ; aucun n'est neutre.
De ce point de vue, on admet, généralement, que les systèmes majoritaires favorisent l'émergence d'une majorité parlementaire. La logique du système majoritaire étant de réduire le nombre des candidats au tour décisif, ce mode de scrutin tend à réduire le nombre des partis et à dégager une majorité nette au profit de l'un d'entre eux. Par conséquent, ce mode de scrutin a le mérite de contribuer à la stabilité gouvernementale.
Il permet aussi une relation très étroite entre l'élu et les électeurs, ces derniers pouvant réellement connaître les candidats. Il présente aussi l'avantage d'une grande simplicité et d'une grande clarté. Cela est encore plus net lorsqu'il y a un seul tour, l'électeur choisissant alors à la fois son candidat, son parti et son Premier ministre (ex. : la Grande-Bretagne).
À l'inverse, on reproche aux systèmes majoritaires leur caractère injuste ou, plutôt, inéquitable au motif que ces systèmes ne visent pas la « justice électorale » et provoquent, au contraire, des inégalités importantes dans la représentation. En France, le pourcentage exigé pour se présenter au second tour des élections législatives est de 12.5 % des électeurs inscrits ce qui, compte tenu de l'abstention, peut éliminer de la compétition un candidat ayant obtenu plus de 20 % des suffrages exprimés.
Dans le scrutin majoritaire à un tour, le vainqueur peut très bien être minoritaire et devoir sa victoire à l'éparpillement des votes sur les autres candidats, s'ils sont trop nombreux. Qui plus est, au plan national, le parti qui emporte la majorité des sièges n'est pas nécessairement celui qui a recueilli le plus de suffrages dans le pays et cet exemple montre qu'un parti majoritaire en voix peut être minoritaire en sièges. S'agissant du scrutin majoritaire à deux tours, on lui reproche une certaine immoralité dans la mesure où nombre de marchandages sont possibles entre les deux tours pour les désistements. Les accords qui interviennent à ce moment-là sont souvent le fruit de négociations sordides et ont peu à voir avec le programme de partis en présence et avec l'intérêt du pays et des électeurs.
2) La représentation proportionnelle (RP)
La RP, dont l'inventeur semble avoir été Victor CONSIDERANT, a les faveurs de Hans KELSEN ou de Joseph BARTHELEMY. Elle a aussi été préconisée par de grands orateurs républicains comme Léon GAMBETTA, Aristide BRIAND ou Jean JAURES.
Ce mode de scrutin procède de l'idée que l'Assemblée des représentants doit être une réduction parfaite du corps électoral, exprimant ainsi toutes ses variétés et toutes ses nuances économiques, sociales et idéologiques. L'objectif de la représentation proportionnelle est donc d'attribuer à chaque parti un nombre de sièges proportionnel au nombre de suffrages obtenus. Concrètement, les sièges à pourvoir vont être répartis entre les différentes listes en présence, proportionnellement au nombre de suffrages qu'elles ont obtenu. Si le principe paraît simple, sa mise en œuvre est, toutefois, plus complexe.
2-1 La répartition des sièges
Remarque : Pour pouvoir participer à la répartition des sièges, les listes doivent, généralement, atteindre un certain pourcentage de suffrages exprimés fixé par la loi, ceci afin d'éliminer les listes marginales.
La répartition s'effectue ensuite en deux temps :
Dans un premier temps, la répartition des sièges se fait d'abord à partir du calcul du quotient électoral qui s'obtient en divisant le nombre de suffrages exprimés par le nombre de sièges à pourvoir. En pratique, chaque liste reçoit autant de sièges qu'elle a atteint de fois le quotient électoral.
Exemple :
Soit une circonscription de 90.000 inscrits. Il y a 82.000 votants et 2.000 bulletins blancs et nuls. Le nombre de suffrages exprimés (votants - blancs et nuls) est donc de 80.000. Quant au quotient électoral, il est de 80.000/5 = 16.000.
Quatre listes sont en présence et obtiennent les résultats suivants :
Liste A : 35.000 ;
Liste B : 22.000 ;
Liste C : 15.000 et
Liste D : 8.000.
Les sièges sont attribués au quotient électoral :
Liste A : 35.000/16.000 = 2 sièges, reste 3.000
Liste B : 22.000/16.000 = 1 siège, reste 6.000
- Liste C : 15.000/16.000 = 0 siège, reste 15.000
- Liste D : 8.000/16.000 = 0 siège, reste 8.000
Au final, le résultat est le suivant :
2 sièges pour la liste A,
1 siège pour la liste B,
0 siège pour les listes C et D.
Mais, il reste 2 sièges à pourvoir. À qui les attribuer ?
2-2 : La répartition des restes : les méthodes du plus fort reste et de la plus forte moyenne.
2-2- a) : La répartition au plus fort reste
Elle consiste à attribuer les sièges non pourvus aux listes présentant, dans l'ordre décroissant, le plus grand nombre de suffrages inemployés.
Si nous reprenons l'exemple précédent :
Liste A : 35.000/16.000 = 2 sièges, reste 3.000
Liste B : 22.000/16.000 = 1 siège, reste 6.000
Liste C : 15.000/16.000 = 0 siège, reste 15.000
Liste D : 8.000/16.000 = 0 siège, reste 8.000
Dans le cas considéré, il reste 2 sièges à pourvoir. Ce sont les 2 listes ayant les plus forts restes qui reçoivent les 2 sièges restants, c'est-à-dire les listes C et D.
Le résultat sera alors le suivant : 2 sièges pour la liste A et 1 siège pour les listes B, C, et D.
2-2-b) La répartition à la plus forte moyenne
Elle consiste à calculer, pour chaque liste, la moyenne qu'elle obtiendrait si on leur accordait fictivement un siège supplémentaire.
En pratique, la liste qui obtient la plus forte moyenne reçoit un siège et l'opération est répétée autant de fois qu'il reste de sièges à pourvoir.
Si nous reprenons l'exemple précédent :
Liste A : 2 sièges au quotient. Moyenne = 35.000/(2+1) = 11.666
Liste B : 1 siège au quotient. Moyenne = 22.000/(1+1) = 11.000
Liste C : 0 siège au quotient. Moyenne = 15.000/(0+1) = 15.000
Liste D : 0 siège au quotient. Moyenne = 8.000/(0+1) = 8.000
On procède à l'attribution du 4ème siège, qui va à la liste C.
Puis, on s'intéresse à l'attribution du 5ème siège en calculant les nouvelles moyennes, compte tenu de l'attribution du 4ème siège.
Liste A : moyenne inchangée = 11.666
Liste B : moyenne inchangée = 11.000
Liste C : moyenne = 15.000/(1+1) = 7.500
Liste D : moyenne inchangée = 8.000
On procède à l'attribution du 5ème siège, qui va à la liste A.
Au final, le résultat définitif est le suivant :
3 sièges pour la liste A,
1 siège pour la liste B,
1 siège pour la liste C et
0 siège pour la liste D
2-3 : Répartition des sièges avec la méthode d'Hondt :
Le mathématicien belge Victor D'HONDT a mis au point une méthode de répartition qui parvient aux mêmes résultats que si l'on avait procédé à une répartition à la plus forte moyenne.
Cette méthode consiste à diviser le nombre de voix obtenues par les différentes listes par les premiers nombres cardinaux dans la limite du nombre de sièges à pourvoir - en l'occurrence 5 - et à attribuer ensuite ces 5 sièges aux 5 moyennes les plus élevées.
Soit les nombres cardinaux: 1 2 3 4 5
Liste A : 35.000 ; 17.500 ; 11.666 ; 8.500 ; 7.000
Liste B : 22.000 ; 11.000 ; 7.333 ; 5.500 ; 4.400
Liste C : 15.000 ; 7.500 ; 5.000 ; 3.500 ; 3.000
Liste D : 8.000 ; 4.000 ; 2.666 ; 2.000 ; 1.200
Au final, le résultat définitif est le suivant :
3 sièges pour la liste A,
1 siège pour la liste B,
1 siège pour la liste C et
0 siège pour la liste D.
Conclusion :
On peut constater immédiatement la différence dans l'attribution des sièges selon la méthode retenue. De la sorte, si la méthode du plus fort reste avantage les petites formations, notamment celles qui n'ont pas réussi à obtenir le quotient électoral, mais qui s'en sont approchées et qui disposent de forts restes, la méthode de la plus forte moyenne avantage les listes qui ont obtenu le plus grand nombre de suffrages, c'est-à-dire celles des grands partis politiques.
2-4 : Avantages et inconvénients de la représentation proportionnelle
En faveur de la RP, on peut, d'abord, avancer qu'elle reflète de façon plus fidèle les choix politiques de l'électorat que les systèmes majoritaires. Dans la mesure où chaque parti est représenté en fonction du nombre de suffrages obtenus, la RP correspond à un idéal de « justice électorale ».
Les voix minoritaires dans une circonscription étant prises en compte, elle permet d'exprimer la diversité des opinions. Pour autant, la justice du système n'est pas parfaite. On a vu qu'il existait généralement un seuil pour éliminer les partis les plus marginaux et que le choix du mode de répartition des restes peut avantager, selon les cas, les grands partis ou les petits partis.
Cependant, le système paraît plus équitable que le système majoritaire et, surtout, il favorise le pluralisme.
Ensuite, la RP apparaît comme un mode de scrutin honnête, l'absence de second tour évitant tous les marchandages auxquels donnent lieu les désistements et les retraits entre les deux tours d'un scrutin majoritaire.
À l'inverse, on reproche à la représentation proportionnelle de ne pas dégager de majorité cohérente. Étant donné qu'elle offre à chaque formation politique une chance d'être représentée, elle favorise le multipartisme ; les partis, n'ayant pas d'intérêt à se regrouper, ont plutôt tendance à accentuer leurs divergences. Le résultat est qu'il est très difficile, après les élections, de former des coalitions stables pour soutenir un gouvernement. En outre, ce mode de scrutin confère une importance déterminante aux partis politiques. En effet, ce sont les états-majors des partis qui forment les listes et détiennent la clé de l'élection. Par ailleurs, si ce mode de scrutin est simple dans son principe, il est compliqué dans sa mise en œuvre.
3) Les systèmes mixtes
Certains pays (ex. : l'Allemagne, l'Écosse, l'Italie, le Japon, le Pays de Galles ...) ont mis au point des systèmes mixtes qui combinent la technique du scrutin majoritaire et la technique de la représentation proportionnelle. À vrai dire, ces systèmes cherchent à cumuler les avantages des deux méthodes, et à en limiter les inconvénients ; en d'autres termes, ils s'efforcent de concilier l'équité et la gouvernabilité. Rarement utilisés, souvent fragiles malgré un effet de mode récent ces vingt dernières années, les scrutins mixtes présentent une très grande diversité. On peut, toutefois, distinguer trois tendances : les scrutins à dominante majoritaire, les scrutins à dominante proportionnelle et les scrutins équilibrés.
Remarque : En Allemagne, le système électoral utilisé pour l'élection du Bundestag se présente comme un scrutin mixte puisqu'une moitié des sièges est attribuée dans le cadre de circonscriptions au scrutin uninominal majoritaire à un tour et une autre moitié est élue à la RP au scrutin de liste dans le cadre des Länder. L'électeur allemand dispose donc de deux suffrages : le premier pour exprimer son choix en faveur d'un candidat dans sa circonscription, le second pour exprimer son choix en faveur d'une liste présentée par un parti dans le Land.
P II : La participation par le référendum
Le référendum consiste à soumettre au peuple un texte ou une question. Il s'agit là d'une façon d'associer le peuple à l'exercice du pouvoir ou de le consulter sur les grands sujets intéressant la nation. Les démocraties ne sauraient échapper à la question de l'utilisation du référendum car, selon les principes philosophiques qui ont vu le jour au XVIIIème siècle, « le pouvoir législatif ne peut revenir qu'à la volonté unifiée du peuple ». Cela étant, les régimes constitutionnels contemporains ne réservent pas toujours un accueil très chaleureux à la pratique de la consultation référendaire.
A - Les catégories de référendum
Le référendum est un instrument qui permet au peuple de participer au processus décisionnel, selon des modalités qui différent en fonction des États concernés, le peuple peut être amené :
- à rendre un simple avis quant à l'adoption d'un texte, c'est le référendum consultatif,
- à abroger un texte en vigueur, c'est le référendum abrogatif, ou bien encore,
- à voter directement un texte c'est le référendum normatif.
Il existe plusieurs types de référendums normatifs (ou décisionnels) :
- Le référendum constituant : prévu à l'article 89 de la Constitution de 1958, qui permet au peuple, à l'initiative du Président de la République (sur proposition du Premier ministre) ou des Assemblées, de se prononcer au sujet d'une loi constitutionnelle, donc sur l'opportunité de réviser ou non la Constitution
- Le référendum législatif : prévu à l'article 11 de la même constitution, qui permet au
Président de la République, sur proposition du Gouvernement ou proposition conjointe des deux Assemblées, de soumettre au peuple un projet de loi qui peut porter sur différents sujets. En conséquence, il permet au peuple d'adopter une loi ordinaire, sans faire intervenir, bien sûr, le vote du Parlement.
- Le référendum local : introduit dans l'article 72-1 alinéa 2 de la Constitution de 1958 par la révision du 28 mars 2003, est initié par l'assemblée délibérante d'une CT afin de soumettre à la décision de ses électeurs un projet de texte (acte ou délibération) relevant de ses compétences.
B - L'initiative du référendum
L'initiative peut appartenir, selon les cas, à l'Exécutif, au législateur ou, bien encore, aux citoyens. Le référendum d'initiative populaire, qui existe en Italie, en Suisse, en Autriche, mais pas en France, est caractérisé par son initiative qui appartient au peuple et peut porter sur différents domaines (législatif ou constituant).
Les procédures peuvent varier, mais il est possible de dégager des grandes lignes : les initiateurs d'un projet doivent réunir un nombre préétabli de signatures soutenant le texte envisagé (pétition) ; si ce nombre est atteint, les pouvoirs publics sont tenus d'organiser un référendum ; en cas de réponse favorable au texte, le Parlement doit nécessairement discuter d'une modification de la loi dans le sens indiqué par le référendum.
Remarque : Un référendum d'initiative populaire figure dans le Traité établissant une Constitution pour l'Europe : un million de citoyens issus d'un nombre significatif d'États de l'UE peut demander à la Commission européenne de présenter une proposition de texte communautaire sur une question qu'ils estiment nécessaire.
Référendum et plébiscite
La distinction entre le référendum et le plébiscite n'est pas toujours aisée car la procédure utilisée est la même ; en fait, ce sont des éléments extérieurs à l'opération référendaire qui permettront de considérer que l'on est en présence d'un plébiscite.
En principe, le référendum se caractérise par une réponse à une question ou à un texte. Mais, lorsqu'il s'agit de répondre à une question de confiance posée par un homme, il s'agit alors d'un plébiscite.
Ainsi, si le référendum est utilisé comme un instrument de pouvoir personnel, il y a plébiscite (ex. : NAPOLEON Ier et NAPOLEON III).
Objectifs du chapitre 2 :
Le fichier joint est celui du chapitre 2.
Ce dossier contient d'autres supports en rapport avec le chapitre 2.
C'est une série de questions fermées (QCM, ou QCU, V/F, réponse courte, association etc.) pour permettre à l'étudiant de tester ses connaissances sur le chapitre 2 du cours.
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Objectifs du chapitre 3 :
Le fichier joint est celui du chapitre 3.
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C'est une série de questions fermées (QCM, ou QCU, V/F, réponse courte, association etc.) pour permettre à l'étudiant de tester ses connaissances sur le chapitre 3 du cours.
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CHAPITRE III - Le régime de la Grande-Bretagne
En l'absence de dispositions écrites très étoffées, la plupart des règles de fonctionnement des institutions britanniques découlent des « conventions de la Constitution ». En pratique, ces règles concernent, essentiellement, les pouvoirs de la Couronne et les relations entre les institutions. Leur ensemble forme ce que l'on appelle la Constitution coutumière britannique.
Section I : L'Exécutif
En Grande-Bretagne, l'Exécutif est bicéphale, mais pas dyarchique. Cela signifie que l'Exécutif a deux têtes (la Reine et le Cabinet), mais une seule gouverne.
P I : La Couronne
Alors qu'elle disparaissait presque partout à travers le monde, l'institution de la Couronne a survécu en Grande-Bretagne et la monarchie est l'élément le plus ancien des institutions politiques britanniques. En pratique, le monarque britannique n'exerce aucun pouvoir véritable (« Le Roi règne, mais ne gouverne pas ») ; il a une simple autorité morale.
Cela étant, la Couronne est un facteur important de continuité et de stabilité dans la vie du pays. C'est pourquoi, la Reine, qui est le symbole de l'unité nationale, assume à la fois un rôle de représentation et un rôle de magistrature morale. Cette influence personnelle vient du fait que le monarque est un personnage très renseigné. Ainsi, tous les documents destinés au Cabinet (ex. : dépêches d'agences, dépêches diplomatiques) lui sont communiqués. De plus, chaque semaine, le Premier ministre lui fait un compte-rendu oral des délibérations qui ont eu lieu au sein du Cabinet.
En dépit d'une réduction continue au cours de l'histoire, les pouvoirs théoriques de la Couronne, qui constituent la « prérogative royale », demeurent importants. En font partie, par exemple, le droit de nomination à certains emplois, le droit de décerner la pairie, le droit de dissoudre la Chambres de communes, le droit de guerre et de paix ... Cependant, outre que le Parlement peut restreindre l'étendue de la « prérogative royale », les compétences qu'elle comporte n'appartiennent que nominalement au monarque puisque leur exercice est le fait, soit du Cabinet, soit du Premier ministre. En conséquence, aucune de ces compétences ne peut être exercée sans le contreseing du Premier ministre ou des membres intéressés du Cabinet.
Il faut remarquer que la monarchie britannique est soumise à la règle de la neutralité politique du souverain.
P II : Le Gouvernement
A- L'organisation gouvernementale
En Grande Bretagne, aucun texte ne fixe la composition du Cabinet. En règle générale, le Cabinet comprend, environ, une vingtaine de membres. On y trouve le Premier ministre, les ministres, les secrétaires d'État, les ministres d'État et les ministres sans portefeuille.
Le Premier ministre est désigné par le monarque. Mais, en vertu d'une règle non écrite, le Premier ministre est nécessairement le leader du parti vainqueur aux élections à la Chambre des Communes. De la sorte, la Reine ne peut choisir le Premier ministre, son intervention se réduisant en une simple formalité : la nomination. Si le Premier ministre démissionne en cours de législature, il appartient à son parti de désigner le nouveau leader, qui sera aussi Premier ministre. Théoriquement, comme son nom l'indique, il n'est que le « premier de ses pairs » (primus inter pares) et telle fut, d'ailleurs, sa situation à l'origine. Mais, en pratique, il est le véritable chef du Cabinet, à la fois car les élections sont faites en son nom et en raison de sa qualité de leader du parti politique dominant.
C'est le Premier ministre qui choisit les membres de son Gouvernement et qui peut, à l'occasion, les révoquer. Initialement, les membres du Gouvernement ne pouvaient être pris parmi les parlementaires. Aujourd'hui, le choix du Premier ministre s'exerce, essentiellement, parmi les membres de la Chambre des Communes, mais il y a toujours quelques membres de la Chambre des Lords. Cette pratique est, en quelque sorte, imposée par la règle qui veut qu'un ministre n'ait accès qu'à la Chambre dont il fait partie : un non-parlementaire ne peut représenter le Cabinet devant le Parlement, un Lord ne peut représenter le Cabinet devant la Chambre des Communes ... En Grande-Bretagne, il est donc possible pour les ministres d'être membres du Parlement, ce qui paraît étonnant au regard du principe de la séparation des pouvoirs ...
B- Les attributions gouvernementales
a) Les attributions exécutives
Le Cabinet détient les attributions traditionnelles de l'Exécutif. En dehors de la définition des grandes lignes et des mesures d'exécution de la politique nationale, il a autorité sur l'Administration et procède aux nominations des hauts-fonctionnaires, des directeurs de départements ministériels, des dirigeants d'entreprises publiques. En ce qui concerne, plus spécifiquement, le Premier ministre, il est chargé de présenter et de défendre la politique du Gouvernement devant le Parlement, il répond aux questions des membres de la Chambre des Communes et contrôle la communication des informations gouvernementales à la presse.
Il exerce, en outre, une compétence essentielle, à savoir la dissolution de la Chambre des Communes. En Grande-Bretagne, la dissolution est très fréquente, mais elle n'intervient que rarement pour faire arbitrer, par le peuple, un conflit entre le Cabinet et le Parlement. En effet, la dissolution est souvent prononcée parce que le Premier ministre choisit, à l'approche de la fin de la législature, le moment qui lui paraît le plus favorable (ou le moins défavorable) aux intérêts de son parti pour provoquer des élections. En fait, aujourd'hui, la dissolution a, surtout, un but électoral : choisir le meilleur moment pour provoquer des élections anticipées en fonction des sondages.
Remarque : La Chambre des Communes ne parvient, presque jamais, au terme de son mandat ; elle est souvent dissoute avant.
b) Les attributions législatives
Le Cabinet a l'initiative des lois. Assuré du soutien d'une majorité au Parlement, il peut faire adopter les textes qu'il désire et ne risque pas d'en voir l'économie bouleversée dans le cours du débat. Le Parlement n'a donc plus qu'un rôle (formel) de ratification des projets rédigés par les membres du Cabinet. Par ailleurs, le Cabinet peut se voir déléguer, par le Parlement, une partie de son pouvoir législatif.
C- La responsabilité gouvernementale
À l'origine, la Grande-Bretagne avait un régime dualiste où le monarque disposait du pouvoir de révoquer ses ministres. Dès lors, les ministres étaient politiquement responsables devant le monarque et le Parlement. De nos jours, la Grande-Bretagne se présente comme un régime parlementaire moniste, ce qui signifie que le Cabinet n'est responsable que devant l'Assemblée élue au suffrage universel direct. La Chambre des Communes est donc la seule Chambre à pouvoir renverser le Cabinet à la suite d'un rejet de la question de confiance posée par le Gouvernement ou à la suite du vote d'une motion de censure. Mais, ce privilège est de façade au motif que la responsabilité du Gouvernement devant la Chambre des Communes est tombée en désuétude. En effet, si, en théorie, la Chambre des Communes peut refuser sa confiance au Cabinet, en pratique, du fait de la logique majoritaire, la responsabilité politique du Gouvernement (et de son leader) a cessé d'être parlementaire pour devenir électorale. En conséquence, c'est à l'issue de la législature que les citoyens jugeront l'action de l'équipe dirigeante (« vote sanction »).
Remarques : Depuis 1895, deux Cabinets seulement ont été renversés par la Chambre des Communes : celui de Ramsey MACDONALD en 1924 et celui de James CALLAGHAN en 1979 (311 voix contre 310).
Section II : Le Législatif : le Parlement britannique
Selon le principe du « Roi en son Parlement », celui-ci se compose du monarque, co-auteur de la loi par l'intermédiaire de l'assent (sanction) qu'il accorde aux lois avant promulgation, et des deux Assemblées législatives.
En Grande-Bretagne, le Parlement est bicaméral, c'est-à-dire qu'il est composé de deux Chambres : la Chambre des Communes et la Chambre des Lords.
P I : La Chambre des Communes
La Chambre des Communes correspond à la « Chambre basse ».
A- L'organisation de la Chambre des Communes
Actuellement, la Chambre des Communes comprend 659 membres, âgés de plus de 21 ans, élus pour 5 ans au scrutin uninominal majoritaire direct à un tour. En pratique, elle donne de la Nation une image approximative, en raison de la déformation inhérente au mode de scrutin. Par ailleurs, si la durée de la législature est fixée à 5 ans, la Chambre est souvent dissoute par le monarque, à la demande du Premier ministre, au cours de la dernière année de son mandat.
En Grande-Bretagne, deux grands partis (le Parti travailliste et le Parti conservateur) monopolisent la vie politique, ce qui n'exclut pas, bien sûr, l'existence d'autres partis. Ce système de partis caractérisé par l'alternance plus ou moins régulière au pouvoir de deux partis à vocation majoritaire s'appelle le bipartisme.
Dans les faits, le two-party system place l'électeur devant un choix binaire, donc clair, en dehors d'un vote protestataire. Le caractère décisif de ce mode de scrutin conduit l'électeur à voter utile et à éviter de voter pour un parti qui n'a pas de chance de remporter les élections. Dans un souci d'efficacité, l'électeur se détourne, lui-même, du troisième parti, peut-être plus proche de ses convictions, mais qui n'a pas l'importance numérique indispensable pour participer à la lutte pour le pouvoir. Car l'électeur anglais pense, à juste titre, que son vote n'a pas pour objet de faire connaître son opinion au pays et au monde mais de lui permettre une influence sur l'exercice du pouvoir.
Remarque : La Chambre des Communes est présidée par le Speaker, dont le rôle principal est de représenter la Chambre auprès des autres institutions et de diriger, en toute neutralité, les débats parlementaires.
B- Les attributions de la Chambre des Communes
La Chambre des Communes détient, en théorie, l'essentiel du pouvoir législatif et du pouvoir de contrôle sur le Cabinet. Mais, si la Chambre des Communes vote la loi, l'initiative revient à l'Exécutif. À vrai dire, le pouvoir de la Chambre des Communes de proposer, de voter, d'amender la loi est de plus en plus formel au motif que cette Chambre est devenue prisonnière de la discipline majoritaire. Cette discipline est due au fait que les élections générales conduisent (presque toujours) à la victoire d'un parti uni dont les dirigeants, membres du Cabinet, pourront donner des consignes de vote aux députés de ce parti. Cette liaison organique entre le Cabinet et les Communes rend, dès lors, difficile l'exercice du pouvoir de contrôle sur le Gouvernement. En effet, si la Chambre des Communes est la seule Chambre à pouvoir renverser le Cabinet à la suite d'un rejet de la question de confiance posée par le Gouvernement ou à la suite du vote d'une motion de censure, ce privilège est de façade.
Cependant, il reste d'autres armes à la disposition du Parlement pour contrôler le Cabinet ; mais, elles appartiennent, en fait, moins à la Chambre des Communes qu'à l'opposition et à la majorité en tant que telles (ex. : commissions parlementaires, questions écrites ou orales ...).
P II : La Chambre des Lords
La Chambre des Lords correspond à la « Chambre haute ».
A- L'organisation de la Chambre des Lords
La Chambre des Lords est une Assemblée non élue dont le statut a été modifié par la loi du 11 novembre 1999. Avant cette date, l'archaïsme de la Chambre des Lords était patent dans la mesure où cette Chambre revêtait un caractère largement féodal et aristocratique.
S'y rencontraient 641 pairs héréditaires, dont le titre se transmettait de génération en génération (parfois depuis le XIIIème siècle), 482 pairs viagers, nommés à vie par la Reine, mais dont le titre ne se transmettait pas à leur descendance, et une vingtaine de Lords spirituels (hauts dignitaires de l'Église anglicane).
Remarque : À titre anecdotique, en 1998, le pair le plus jeune était âgé de 8 ans (même s'il ne pouvait siéger qu'une fois l'âge de 21 ans atteint) et un autre pair siégeait sans discontinuité depuis 1930 ...
Proposer l'abolition de la pairie héréditaire relevait pour les travaillistes de l'évidence.
Cependant, une fois parvenu au pouvoir, c'est-à-dire en 1997, le Gouvernement de Tony BLAIR fit preuve de prudence puisque le projet de loi ne fut présenté aux parlementaires qu'au début de l'année 1999. Au final, le House of Lords Act du 11 novembre 1999 supprime, presque totalement, la pairie héréditaire puisque seulement 92 pairs héréditaires (élus par leurs collègues et les groupes parlementaires de la Chambre des Lords) sont maintenus en fonction.
B- Les attributions de la Chambre des Lords
Placée, à l'origine, sur un pied d'égalité avec la Chambre des Communes, la Chambre des Lords a, depuis, perdu la majeure partie de ses pouvoirs. Elle n'exerce plus de contrôle politique sur le Cabinet et elle a perdu le pouvoir de voter la loi à égalité avec la Chambre des Communes. En pratique, ce déclin de la Chambre des Lords est la conséquence du vote de deux lois constitutionnelles (Parliament Acts). De la sorte, jusqu'à l'adoption, en 1911, du premier Parliament Act, les lois devaient être adoptées dans les mêmes termes par les deux Assemblées ; autrement dit, les Lords disposaient d'un droit absolu de veto des projets de lois adoptés aux communes. Toutefois, le refus des Lords d'adopter, en 1910, une réforme fiscale, qui les touchait directement, entraîna leur propre perte. En effet, le Cabinet, en réponse au blocage des Lords, prépara un projet de loi visant à supprimer, purement et simplement, ce droit de veto pour les lois de nature financière et à le limiter à deux sessions parlementaires pour les autres textes.
Et, depuis le Parliament Act de 1949, la Chambre des Lords ne peut s'opposer à une loi adoptée par la Chambre des Communes que pendant un délai d'un an alors qu'auparavant le délai était de deux ans (veto suspensif). Ainsi, depuis 1949, lorsque le Gouvernement n'a pas réussi à faire voter un projet de loi par les Lords, il doit attendre la session parlementaire suivante pour le réintroduire ; une fois le texte voté à nouveau par les Communes, le Gouvernement peut le présenter directement à la Reine, sans passer par les Lords, le texte devenant loi en recevant l'aval du monarque.
Remarque : Il n'en reste pas moins que ce veto suspensif d'une année dont est titulaire la Chambre des Lords correspond à un blocage définitif lorsqu'elle rejette un projet de loi qui lui a été présenté au cours de la dernière année d'une législature, ce qui est susceptible de constituer une réelle gêne pour le pouvoir.
En effet, traditionnellement, la dernière année est souvent l'occasion de l'adoption d'un grand nombre de textes (plus ou moins bâclés), tout spécialement lorsque les sondages annoncent un probable changement de majorité.
C) Le rôle de l'opposition
Fait unique dans les régimes parlementaires contemporains, l'opposition est considérée comme une institution officielle et bénéficie, à ce titre, d'un véritable statut lui permettant de jouer, pleinement, son rôle de surveillance dans les limites du fait majoritaire.
Ainsi, le chef de l'opposition à la Chambre des Communes reçoit le titre de « Leader de l'opposition de sa Majesté ». Rémunéré sur les fonds publics, il dirige ce qu'on appelle le « Cabinet de l'ombre » (ou « Shadow cabinet »), qui est composé de parlementaires de l'opposition qui sont, à titre de « ministres de l'ombre », les interlocuteurs privilégiés des ministres en exercice. Concrètement, le leader de l'opposition est consulté par le Premier ministre en cas de problèmes graves et il bénéficie du même temps de parole que lui aux Communes.
Ainsi, en Grande-Bretagne, l'opposition n'a pas pour rôle d'entraver l'action gouvernementale, mais plutôt de faire connaître au public les critiques de cette action.
Bon nombre d'auteurs se sont mis d'accord, depuis longtemps, pour admettre que la
Grande-Bretagne ne pratiquait pas le Gouvernement parlementaire, mais le Gouvernement de Cabinet. Ils soulignent, par-là, la primauté que le Cabinet - irresponsable, en pratique, devant le Parlement - aurait prise sur les autres organes, et sur le Parlement en particulier. À vrai dire, les relations équilibrées entre Exécutif et Législatif n'existeraient plus, les moyens de pression réciproques subtilement dosés, qui caractérisent le régime parlementaire, non plus. D'autres observateurs mettent l'accent sur la prééminence du Premier ministre au sein du Cabinet et, comparant sa situation à celle du Président des États-Unis, affirment que la Grande-Bretagne vit sous un régime présidentiel. À la limite, le Premier ministre britannique serait même plus puissant que le Président des États-Unis, puisqu'il dispose d'une majorité disciplinée à la Chambre des Communes alors que, aux États-Unis, le Président doit compter avec le Congrès dont l'appui ne lui est jamais durablement acquis ...
Objectifs du chapitre 4 :
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CHAPITRE IV : LES REGIMES POLITIQUES DE FRANCE DE 1870 A 1958
Section I - La IIIème République
P I : L'installation du régime
Suite à la défaite de Sedan (et à l'abdication de NAPOLEON III), la République va être proclamée le 4 septembre 1870 à Paris. La France se lance, alors, dans la recherche du meilleur régime politique et des élections ont lieu. Élue pour doter la France d'une nouvelle Constitution, la nouvelle Assemblée sera, en fait, élue sur le thème de la paix. Or, les républicains sont pour la guerre et les monarchistes pour la paix. Au final, le pays va se prononcer pour la paix et, sur les 675 députés élus, les monarchistes seront 400, les républicains 250 et les bonapartistes 25. Si les monarchistes ont la majorité, ils sont divisés entre légitimistes et orléanistes, et ne peuvent donc se mettre d'accord. Ainsi divisée, l'Assemblée n'est pas pressée d'élaborer une Constitution, d'autant que les monarchistes, qui ont la majorité, espèrent que leurs divergences sauront s'effacer à la mort du prétendant légitimiste, le Comte de CHAMBORD, ce dernier n'ayant pas d'enfant ...
Réunie à Bordeaux, l'Assemblée nationale, dépositaire de l'autorité souveraine, va, par un décret du 17 février 1871, nommer Adolphe THIERS « chef du pouvoir exécutif », ce dernier s'engageant, à travers ce que l'on appelle le « pacte de Bordeaux », à laisser de côté l'épineuse question de la nature du régime. Mais, en raison de sa longue expérience et de son habileté, Adophe THIERS se présente, dans les faits, comme le véritable maître de l'Assemblée et devient, à ce titre, « encombrant » pour les monarchistes. C'est pourquoi, les monarchistes vont essayer de le neutraliser, d'abord à travers la loi du 31 août 1871 dite « Constitution RIVET », ensuite avec la loi du 13 mars 1873 dite « Constitution DE BROGLIE ».
A - La « Constitution RIVET » (31 août 1871)
Du nom de son instigateur, la loi du 31 août 1871, tout en rappelant le caractère provisoire du régime, prévoit, notamment, que le chef du pouvoir exécutif prend - à titre personnel et sans que la fonction ne soit créée - le titre de Président de la République française. Par ailleurs, elle réglemente strictement ses interventions devant elle et réduit son autonomie en plaçant, à ses côtés, un vice-Président du Conseil et en précisant, que comme le Président de la République, les ministres seront responsables devant elle. En fait, il s'agit, à la fois, de bien marquer la dépendance de l'Exécutif par rapport à l'Assemblée et de limiter l'influence d'Adolphe THIERS. Concrètement, il ressort clairement des dispositions de cette loi que l'Assemblée est investie, par son élection, d'un pouvoir souverain. C'est d'elle, par conséquent, que les autres organes, y compris le Président de la République, tiennent nécessairement leurs compétences.
Le conflit ne tardera pas à éclater entre l'Assemblée nationale à majorité monarchiste et le chef de l'État.
B - La « Constitution DE BROGLIE » (13 mars 1873)
Depuis l'adoption de la « Constitution RIVET », le Président Adolphe THIERS domine la vie politique au motif que la libération anticipée du territoire lui a conféré un grand prestige et a renforcé son autorité. La « Constitution RIVET » n'ayant pas produit les effets escomptés, l'Assemblée tente, à nouveau, de réduire au silence le chef d'État qu'elle s'était donné. En fait, par la « Constitution DE BROGLIE », l'Assemblée manifeste sa défiance à l'égard d'Adolphe THIERS et s'efforce, de ce fait, de canaliser ses interventions et ses discours auprès de l'Assemblée. Ce texte, qui vise à isoler le Président de la République, organise tout un cérémonial, qualifié de « cérémonial chinois », pour les interventions du chef de l'Etat qui doit, au préalable, lorsqu'il souhaite prendre la parole, adresser un message à l'Assemblée. Celle-ci suspend ses travaux, écoute le Président sans pouvoir l'interrompre et renvoie la suite des débats au lendemain. Dans la pratique, cette procédure est destinée à éviter les frictions entre le Président de la République et l'Assemblée et, surtout, à empêcher Adolphe THIERS de peser sur les délibérations de l'Assemblée.
Adolphe THIERS finit par rappeler à l'ordre l'Assemblée en l'invitant, le 19 mai 1873, à élaborer une Constitution républicaine. Il va être mis en minorité et démissionnera le 24 mai.
C - La loi du septennat (20 novembre 1873)
Le Maréchal DE MAC-MAHON succède à Adolphe THIERS. Rien n'est modifié dans les institutions, mais le changement d'homme est d'une importance capitale et l'Assemblée se reprend à espérer une restauration monarchique. En pratique, les légitimistes et les orléanistes réussissent à se mettre d'accord sur la personne du Comte de CHAMBORD.
Mais, l'opiniâtreté de ce dernier, qui refuse de reconnaître le drapeau tricolore, montre que la réalisation en est impossible avant longtemps. Désireuse de gagner du temps et ne pouvant, en outre, être plus royaliste que le Roi, l'Assemblée décide alors de prolonger le régime provisoire en confiant au Maréchal DE MAC-MAHON le pouvoir exécutif pour sept ans, avec le titre de Président de la République, mais toujours sans créer la fonction. La loi du septennat confie ainsi intuitu personae le pouvoir exécutif au Maréchal DE MAC-MAHON : « Le pouvoir exécutif est confié pour sept ans au Maréchal DE MAC-MAHON, duc de Magenta, à partir de la promulgation de la présente loi ; ce pouvoir continuera à être exercé avec le titre de Président de la République et dans les conditions actuelles jusqu'aux modifications qui pourraient y être apportées par les lois constitutionnelles ».
En réalité, les monarchistes attendent que « Dieu ouvre les yeux à Monseigneur le Comte de CHAMBORD ou daigne les lui fermer » ...
D - L'amendement WALLON (30 janvier 1875)
Le 30 janvier 1875, un amendement présenté par Henri WALLON, prévoyant que « Le Président de la République est élu par le Sénat et la Chambre des députés réunis en Assemblée nationale », transforme le septennat personnel du Maréchal DE MAC-MAHON en septennat impersonnel du chef de l'État. Cela revient donc à créer une Présidence dissociée de la personne de ceux qui y sont élus - contrairement à ce qui s'était passé pour Adolphe THIERS et le Maréchal DE MAC-MAHON -, et c'était, par suite, fonder la République. Bien que toujours provisoire, la République est, alors, organisée pour durer ...
P II : Les institutions
Jusqu'aux trois lois constitutionnelles de 1875, la République vit dans le provisoire ...
Comme la monarchie ne peut être rétablie, certains pensent qu'il faut attendre, mais
d'autres, de plus en plus nombreux, pensent que le régime parlementaire peut constituer un compromis acceptable par tous. Proclamée le 4 septembre 1870, consacrée par l'amendement WALLON après avoir été menacée par la restauration de la monarchie, la République va se doter, en 1875, d'une Constitution. Dans les faits, la Constitution de la IIIème République est morcelée en trois lois constitutionnelles : la loi du 24 février 1875 relative à l'organisation du Sénat, la loi du 25 février 1875 concernant l'organisation des pouvoirs publics et la loi du 16 juillet 1875 relative aux rapports entre les pouvoirs publics.
La « Constitution » de 1875 ne contient aucune Déclaration de droits, aucune affirmation de principe et seulement 34 articles en tout qui sont, pour chacun d'entre eux, le fruit de compromis entre les républicains modérés et les radicaux, entre les républicains et les monarchistes. En fait, en organisant le régime politique de la IIIème République, tous espèrent pouvoir ultérieurement le réorganiser selon leurs convenances.
A - L'Exécutif
Puisque le régime parlementaire a été retenu, l'Exécutif est, bien sûr, bicéphale. En pratique, il est composé du Président de la République et des ministres qui sont regroupés sous l'autorité du Président du Conseil.
1) Le Président de la République
Le Président de la République est élu par l'Assemblée nationale, c'est-à-dire par la réunion, à Versailles, des députés et des sénateurs (article 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875. Il est désigné, pour sept ans, à la majorité absolue des suffrages, et on doit procéder à autant de tours qu'il est nécessaire pour que le candidat obtienne cette majorité. Il est rééligible, mais, en fait, deux Présidents seulement ont bénéficié de cette faculté (Jules GREVY et Albert LEBRUN).
Formellement, le Président de la République bénéficie de pouvoirs importants : en effet, il nomme les ministres et, notamment, celui qui fait office de Président du Conseil des ministres, dispose de l'initiative des lois, les promulgue et en assure l'exécution, a le droit de message, nomme aux emplois civils et militaires, peut dissoudre la Chambre des députés, dispose de la force armée, négocie et ratifie les traités ...
Pourquoi cette énumération prit-elle, très vite, l'aspect d'une curiosité historique ? En vérité, il ne suffit pas de donner des pouvoirs à un organe, encore faut-il qu'il soit en situation de les exercer. Or, ces compétences ont été neutralisées par deux règles fondamentales du régime parlementaire concernant le chef de l'État : le contreseing ministériel de ses actes et son irresponsabilité politique. Dans ces conditions, le rôle du Président ne peut qu'être secondaire et effacé. Et, lorsqu'un Président s'aventure hors du domaine qui lui est réservé, les Chambres ne manquent pas de le rappeler à l'ordre. En fin de compte, le seul véritable pouvoir dont dispose le Président de la République réside dans le choix du Président du Conseil. Il n'a effectivement, en la matière, qu'une contrainte minimale qui est celle, en conformité avec l'esprit de la « Constitution GREVY », de devoir le choisir dans les rangs de la majorité parlementaire ou, du moins, de la coalition susceptible de gouverner. La multiplicité des partis politiques lui laisse la latitude de choisir, parmi les Présidents du Conseil « possibles », l'homme qui lui paraît le plus qualifié.
2) Le Gouvernement
Pièce mobile de l'Exécutif dans un régime parlementaire, le Gouvernement, qui est dirigé par le Président du Conseil, regroupe l'ensemble des ministres. Ceux-ci sont nommés et révoqués par le Président de la République, mais, en réalité, ce dernier choisit seulement le Président du Conseil qui soumet à sa signature les autres membres du Cabinet. Sinon, le Gouvernement constitue un organe collégial ; autrement dit, les décisions sont prises au nom de l'ensemble du Gouvernement et les ministres sont solidairement responsables devant les Chambres de la politique du Gouvernement. Quant au Président du Conseil, il n'y a rien le concernant dans les trois lois constitutionnelles de 1875 et, pourtant, son existence se dégagera progressivement dans la pratique aussi bien en ce qui concerne la fonction que les attributions et les structures.
B - Le Législatif
La loi constitutionnelle du 25 février 1875 dispose, dans son article 1er, que « Le pouvoir législatif s'exerce par deux Assemblées, la Chambre des députés et le Sénat ». Les trois lois constitutionnelles de 1875 ont instauré un bicamérisme parfait (ou intégral), c'est-à-dire reconnaissant des pouvoirs identiques aux deux Assemblées parlementaires. C'est, là, le fruit du compromis entre les républicains modérés et les monarchistes orléanistes, chacun devait disposer d'une Chambre ayant des pouvoirs identiques à l'autre.
1)La composition des Chambres
a) La composition de la Chambre des députés
Les députés (dont le nombre a varié entre 523 et 624) sont élus pour quatre ans au suffrage universel (masculin) direct. Quant au mode de scrutin, celui qui sera en vigueur pendant presque toute la IIIème République est le scrutin uninominal majoritaire à deux tours dans le cadre de l'arrondissement.
b) La composition du Sénat
L'institution d'un Sénat était, pour les monarchistes, une des conditions d'acceptation de la Constitution de la IIIème République. Aussi, n'y a-t-il pas lieu de s'étonner qu'ils aient entendu en faire une Assemblée susceptible de freiner la Chambre issue directement du suffrage universel. Toute l'organisation du Sénat s'inspire de cette pensée. Ainsi, l'élection des sénateurs s'opère au suffrage indirect à plusieurs degrés. Le mandat sénatorial est de neuf ans et le Sénat se renouvelle par tiers tous les trois ans.
2) Les attributions des Chambres
Le bicaméralisme égalitaire voulu par les Constituants de 1875 se traduit par le fait que les deux Chambres disposent des mêmes pouvoirs et ce, tant dans le domaine du pouvoir constituant dérivé, du pouvoir législatif (ex. : initiative des lois, vote des textes législatifs en termes identiques) qu'au niveau de la fonction de contrôle, les ministres étant solidairement responsables devant les Chambres.
La seule exception au principe de l'égalité des Chambres s'observe en matière financière. En effet, les lois de finances doivent être présentées, en premier lieu, à la Chambre des députés et votées par elle.
C - Les rapports entre les pouvoirs
1) La responsabilité politique du Gouvernement
La Constitution prévoit la responsabilité des ministres devant les Assemblées. Ces derniers assument solidairement la responsabilité de la politique gouvernementale et, à titre individuel, celle de leurs actes personnels. La procédure de mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement est extrêmement simple qui peut, à tout moment être interpellé par un parlementaire. Un débat suit l'interpellation, puis l'Assemblée décide de voter pour accorder ou refuser la confiance au Gouvernement.
2) La dissolution de la Chambre des députés
Le Président de la République dispose du droit de dissoudre la Chambre des députés, mais à la condition d'obtenir l'avis conforme du Sénat. Cela étant, à compter de 1877, le droit de dissolution ne sera plus utilisé.
P III : L'évolution du régime
A - La crise du 16 mai 1877
C'est conservateurs et les monarchistes qui disposaient, à travers le Maréchal DE MACMAHON, du pouvoir de gouverner. Or, le rapport des forces politiques a évolué : si, au Sénat, l'élection du 30 janvier 1876 a été favorable aux conservateurs qui détiennent la majorité, à la Chambre des députés, les élections des 20 février au 5 mars 1876 ont donné la majorité aux républicains. Dans un souci de compromis, le Maréchal DE MAC-MAHON nomme Jules SIMON, un républicain modéré, à la tête du Gouvernement, c'est-à-dire comme Président du Conseil. Mais, le 16 mai 1877, le Maréchal DE MAC-MAHON adresse au Président du Conseil une lettre dans laquelle il lui demande s'il a le sentiment d'avoir toujours sur la Chambre des députés « l'influence nécessaire pour faire prévaloir ses vues ». Les députés républicains considérant cette admonestation comme un abus de pouvoir contre le suffrage universel et la République, Jules SIMON démissionne et le Maréchal DE MAC-MAHON le remplace par Albert DE BROGLIE, chef des monarchistes.
Les élus républicains de la Chambre des députés s'élèvent, par le manifeste des 363, contre ce qu'ils considèrent comme un coup de force du Président de la République. En représailles, celui-ci prononce la dissolution de la Chambre des députés et une campagne électorale agitée s'ensuit. C'est, d'ailleurs, à cette occasion, que Léon GAMBETTA prononce à l'adresse du Maréchal DE MAC-MAHON cette célèbre phrase qui situe très bien l'enjeu des élections : « Quand le pays aura parlé, il faudra se soumettre ou se démettre ». Les élections des 14 et 28 octobre 1877 voient la victoire des républicains. Cela étant, le Maréchal DE MACMAHON ne va pas se soumettre immédiatement. Il va nommer, d'abord, un Gouvernement minoritaire conduit par le Général DE ROCHEBOUËT, un bonapartiste ; mais, la Chambre, refusant d'entrer en rapport avec lui, inaugure ce qui deviendra, plus tard, la « grève de l'investiture ». De guerre lasse, le Maréchal DE MAC-MAHON finit par demander à DUFAURE, un républicain, de constituer un Gouvernement. Après le renouvellement partiel du Sénat, le 5 janvier 1879, les républicains deviennent aussi majoritaires dans la Haute Assemblée. Le Maréchal DE MAC-MAHON, perdant alors définitivement tout espoir de dissoudre la Chambre des députés, démissionne le 30 janvier.
Les Chambres donnèrent pour successeur au Maréchal DE MAC-MAHON, non pas Léon GAMBETTA, incarnation de la République, mais Jules GREVY, vieux républicain dont la modération rassurait. Le 6 février 1879, celui-ci adresse au Parlement un message dans lequel il affirme que, « soumis avec sincérité à la grande loi du régime parlementaire, je n'entrerai jamais en lutte contre la volonté nationale exprimée par ses organes constitutionnels ». Ce que l'on appelle, parfois, la « Constitution GREVY » met donc un terme au parlementarisme dualiste car, à partir de là, le droit de dissolution ne sera plus jamais utilisé sous la IIIème République et on met fin à la responsabilité du Gouvernement devant le Président de la République.
La signification politique de la crise du 16 mai 1877 est que, dorénavant, la souveraineté est exprimée par les Chambres. La souveraineté n'est donc plus nationale, mais parlementaire.
B - Les déformations du régime
C'est tout l'Exécutif qui voit son rôle diminuer, le Président de la République à travers son effacement, le Gouvernement à travers l'instabilité ministérielle.
En ce qui concerne le Président de la République, son effacement se traduit, notamment, par le transfert d'une grande partie de ses pouvoirs au Président du Conseil et par l'impossibilité de faire usage du droit de dissolution. Cette situation est entretenue par les parlementaires. En effet, comme ce sont les parlementaires réunis en Assemblée nationale qui élisent le chef de l'État, ils prendront l'habitude de porter à la présidence des hommes de second plan plutôt que de fortes personnalités.
En ce qui concerne l'instabilité ministérielle, 104 Gouvernements vont se succéder en 65 ans, ce qui donne une durée de vie moyenne de 7 mois et demi. En fait, les causes de cette instabilité sont :
- institutionnelles car aucune procédure de mise en jeu de la responsabilité du Gouvernement n'étant prévue par la Constitution, il n'y a aucune limite, aucun cadre qui viennent canaliser les prérogatives des Chambres.
- politiques car du fait du multipartisme et de l'indiscipline des partis, il est difficile de constituer des majorités stables ; or, sans majorité stable, le Gouvernement est sans force.
Dès lors, il n'y a rien d'étonnant à ce que le Parlement devienne prépondérant dans la vie institutionnelle de la IIIème République.
Il faut remarquer que la prépondérance du Parlement est purement négative : les Chambres peuvent empêcher le Gouvernement de gouverner, mais elles ne gouvernent pas à sa place.
C'est la défaite de 1940 qui va emporter la IIIème République et, de juin 1940 à août 1944, s'ouvre une période au cours de laquelle vont s'affronter deux Gouvernements, celui de l'État français et celui de la France libre.
Section II - La IVème République
P I : L'installation du régime
A - Les consultations du 21 octobre 1945
1) Le référendum du 21 octobre 1945
Comme après chaque période de trouble institutionnel, l'élaboration d'une nouvelle Constitution est un acte déterminant pour le pays. Il faut faire des choix quant à la nature des futures institutions, et donc du régime. Les questions qui se posent sont les suivantes : faut-il, si l'on considère que le régime de Vichy n'a été qu'un « intermède », faire « redémarrer » les institutions de la IIIème République ou faut-il, au vu de l'inefficacité des institutions de la IIIème République et de la rupture qui s'est opérée dans la continuité républicaine, élaborer de nouvelles institutions qui marqueraient le passage vers une IVème République ?
Conformément à l'ordonnance du 21 avril 1944 prévoyant l'élection d'une Assemblée constituante un an après la libération du territoire, les Français sont appelés à décider de leurs institutions.
Lors du référendum du 21 octobre 1945, deux questions étaient posées. La première était la suivante : « Voulez-vous que l'Assemblée élue ce jour soit constituante ? ». Cette question devait permettre à l'électeur de décider s'il préférait le retour à la Constitution ou l'établissement d'un régime nouveau. En cas de réponse négative, l'Assemblée élue le 21 octobre 1945 devait (re)former la Chambre des députés de la Constitution de 1875 et un Sénat serait élu, par la suite, et les institutions arrêtées en 1940 seraient remises en route. Par contre, en cas de réponse positive, le régime de 1875 serait considéré comme définitivement aboli et on s'orienterait vers l'établissement d'un régime nouveau.
La seconde question était ainsi conçue : « Si le corps électoral a répondu oui à la première question, approuvez-vous que les pouvoirs publics soient, jusqu'à la mise en vigueur de la nouvelle Constitution, organisés conformément aux dispositions du projet de loi ci-joint ? ». Une réponse négative faisait de l'Assemblée constituante une Assemblée souveraine, une réponse positive un corps constituant à pouvoirs limités par les dispositions inscrites sur le bulletin de vote lui-même.
Le 21 octobre 1945, les électeurs repoussent le retour aux institutions de la Constitution de 1875 (18.584.764 oui contre 699.136 non) et obtiennent la limitation des pouvoirs de l'Assemblée élue (12.794.945 oui contre 6.449.206 non).
2) Les élections du 21 octobre 1945
Les élections ont lieu le même jour que le référendum avec un régime électoral largement modifié par rapport à la Constitution de 1875 : les femmes reçoivent, en vertu de l'ordonnance du 21 avril 1944, le droit de vote que la Chambre des députés avait souvent désiré leur accorder avant 1940, mais auquel le Sénat s'était toujours opposé, et les militaires de carrière, en vertu de l'ordonnance du 17 août 1945, peuvent prendre part au scrutin.
Ces élections consacrent le triomphe du Parti communiste, du Parti socialiste et du Mouvement républicain populaire qui obtiennent les 3/4 des suffrages et se partagent les 4/5 des sièges. Dans la pratique, la nouvelle Assemblée doit élaborer un projet de Constitution en sept mois ; à défaut, une nouvelle Assemblée constituante devra être élue. Par ailleurs, cette Assemblée désigne le Président du Gouvernement provisoire et, sur ce point, elle maintient en place le Général DE GAULLE. Mais, ce dernier va très vite entrer en conflit avec les partis politiques à propos, notamment, des rapports qui doivent s'établir entre l'Assemblée et le Gouvernement. Il démissionne le 20 janvier 1946.
B - Le rejet du projet de Constitution du 19 avril 1946 et l'adoption de la Constitution du 27 octobre 1946
L'Assemblée constituante élue le 21 octobre 1945 mit six mois à élaborer un projet de Constitution puisque ce dernier fut adopté, en séance publique, le 19 avril 1946 (et ce, par 309 voix contre 249). Soumis au peuple le 5 mai 1946, le texte, qui prévoyait une Assemblée unique élisant le Président de la République et le Président du Conseil, est repoussé (par 10.584.000 voix contre 9.454.000 (53 % des votants)), après avoir été soutenu par le PC et le PS et combattu par le MRP.
Une seconde Assemblée constituante est élue le 2 juin. Le MRP obtient 28.2% des suffrages, devenant ainsi le premier parti de France. Le projet établi par la nouvelle Assemblée (adopté par 440 voix contre 106) résulte d'un compromis entre les partisans du régime d'Assemblée et ceux du régime parlementaire. Ce projet de Constitution est approuvé par référendum, le 13 octobre 1946, (par 9.3 millions de voix contre 8.2 millions) et ce, en dépit de l'opposition du Général DE GAULLE qui avait exprimé sa conception des institutions (renforçant la fonction présidentielle) dans un discours prononcé à Bayeux le 16 juin 1946. Le texte ainsi approuvé est promulgué le 27 octobre 1946, devenant la Constitution de la IVème République.
P II : Les institutions
A - L'Exécutif
L'Exécutif souffre de la mauvaise image laissée par l'expérience du régime de Vichy.
Puisque le régime parlementaire a été retenu, l'Exécutif est, bien sûr, bicéphale. En pratique, il est composé du Président de la République et du Conseil des ministres.
1) Le Président de la République
Le Président de la République est élu pour sept ans par le Parlement (Assemblée nationale et Conseil de la République) et, dans le silence de la Constitution, à la majorité absolue des suffrages exprimés et au scrutin secret. Il est procédé à autant de tours de scrutin qu'il est nécessaire (il en faudra treize pour élire René COTY). Le Président de la République n'est rééligible qu'une fois. Il est irresponsable politiquement, tous ses actes devant être revêtus du contreseing ministériel. Ses pouvoirs sont donc des pouvoirs nominaux, les pouvoirs réels étant exercés, en fait, par le Président du Conseil.
2) Le Gouvernement
Le terme « Gouvernement » n'est pas employé expressément par la Constitution. Le Président du Conseil, choisi, en principe, par le Président de la République se présente comme le chef de l'Exécutif, comme le chef du Gouvernement et comme le chef de la majorité parlementaire, parce que les conditions de son investiture le désignent tout naturellement pour diriger la coalition des partis associés au Gouvernement. En pratique, le Président du Conseil détient l'essentiel du pouvoir exécutif.
3) La double investiture
Initialement, le Président de la République désigne le Président du Conseil des ministres, mais celui-ci ne peut être nommé que lorsqu'il a été investi de la confiance de l'Assemblée nationale par un vote à la majorité absolue des membres la composant. C'est seulement après cette marque de confiance personnelle, accordée après l'exposé par le Président du Conseil désigné de son programme, que celui-ci choisit ses ministres. Comme cette dernière opération implique des dosages difficiles et qu'elle peut tout remettre en question, les chefs de gouvernement ont pris l'habitude de se présenter une seconde fois, avec leurs ministres, devant l'Assemblée, bien que cela ne fût nullement prévu par l'article 45 de la Constitution. Le vote de confiance intervient alors à la majorité simple, c'est-à-dire à la majorité des suffrages exprimés. En pratique, il existe donc une double investiture : un vote de confiance à l'égard du Président du Conseil et un vote de confiance à l'égard du Cabinet qu'il a composé.
La procédure de la double investiture sera abandonnée en 1954 puisque, aux termes de l'article 8 de la loi constitutionnelle du 7 décembre, le Président du Conseil des ministres désigné choisit les membres de son Cabinet, en fait connaître la liste à l'Assemblée nationale et se présente devant elle pour lui demander d'investir le Gouvernement par un vote de confiance à la majorité simple. La confiance est donc accordée ou refusée au Cabinet tout entier après sa formation.
En définitive, on supprime la double investiture, mais on la remplace par l'investiture collective. L'esprit de la double investiture subsiste, on en supprime seulement l'inconvénient pratique : la longueur de la procédure.
B - Le Législatif
La seconde Constituante rejette certes le monocaméralisme, mais elle met en place un bicaméralisme profondément inégalitaire. Aux termes de l'article 5 de la Constitution du 27 octobre 1946, le Parlement se compose de l'Assemblée nationale et du Conseil de la République.
1) L'Assemblée nationale
C'est l'héritière directe de la Chambre des députés de la IIIème République. Elle est élue au suffrage universel direct pour cinq ans. La principale différence par rapport à la IIIème République réside dans le mode de scrutin, les députés étant, désormais élus à la RP dans le cadre départemental, avec répartition des restes à la plus forte moyenne. En ce qui concerne ses pouvoirs, l'Assemblée nationale détient la plénitude du pouvoir législatif et du pouvoir de contrôle. Ainsi, l'article 3 de la Constitution précise que la souveraineté nationale est exercée par les députés à l'Assemblée nationale et l'article 13 prévoit que l'Assemblée nationale vote seule la loi.
2) Le Conseil de la République
Il succède au Sénat de la IIIème République, mais ses pouvoirs sont diminués. En effet, il ne dispose que de pouvoirs limités par rapport à ceux de l'Assemblée nationale. Selon une formule très utilisée, mais significative, les constituants ont voulu en faire une « chambre de réflexion ». Les membres du Conseil de la République sont élus pour six ans au suffrage universel indirect par les communes et les départements. Il ne peut comprendre moins de 250 ni plus de 320 membres.
C - Les rapports entre les pouvoirs
Le régime étant parlementaire, l'Exécutif et le Législatif sont amenés à collaborer et disposent de moyens de pression réciproques. En particulier, il est possible, pour l'Assemblée nationale, d'engager la responsabilité politique du Gouvernement et, inversement, il est possible, pour le Gouvernement, de dissoudre l'Assemblée nationale.
1) La responsabilité politique du Gouvernement
Les deux procédures classiques de la question de confiance et de la motion de censure figurent dans la Constitution du 27 octobre 1946 (articles 49 et 50).
a) La question de confiance
Dans un souci de rationalisation du parlementarisme, la procédure de la question de confiance est modifiée. En fait, la question de confiance personnelle disparaît. Dorénavant, seul le Président du Conseil (et non plus les ministres) peut engager la responsabilité du Gouvernement, après y avoir été autorisé par une délibération du Conseil des ministres ; le vote ne peut intervenir qu'un jour franc après que la question a été posée ; il a lieu au scrutin public et la confiance ne peut être refusée qu'à la majorité absolue des membres composant l'Assemblée nationale. Mais, en pratique, même lorsque le vote de défiance n'a été adopté qu'à la majorité simple, le Gouvernement démissionne.
b) La motion de censure
La motion de censure, qui est une procédure plus réfléchie et moins rapide, remplace l'interpellation. Concrètement, l'Assemblée nationale prend l'initiative de mettre en cause la responsabilité gouvernementale. Toutefois, dans le souci de ne pas compromettre la stabilité du Gouvernement, des précautions sont prises pour éviter les votes intempestifs. Ainsi, la motion de censure ne peut être déposée par un membre du Conseil de la République, mais uniquement par les membres de l'Assemblée nationale ; le vote ne peut intervenir qu'un jour franc après le dépôt de la motion de censure ; le vote a lieu au scrutin public et la motion de censure ne peut être adoptée qu'à la majorité absolue des députés composant l'Assemblée nationale.
2) La dissolution de l'Assemblée nationale
La dissolution, qui est l'apanage du Conseil des ministres (et non plus du Président de la République) a été conservée dans la Constitution (article 51), mais elle est entourée de conditions qui la rendent très difficile et en font, avant tout, une menace destinée à lutter contre l'instabilité ministérielle. En pratique, la dissolution est exclue dans les 18 premiers mois d'une législature. En outre, pour que la dissolution soit possible, il est nécessaire que deux crises ministérielles éclatent pendant une période de 18 mois. La dissolution est décidée par le Conseil des ministres après avis du Président de l'Assemblée et est prononcée par le Président de la République.
Remarque : Edgar FAURE va dissoudre l'Assemblée nationale le 2 décembre 1955.
P III : L'évolution du régime
L'effort de rationalisation dont on vient de prendre la mesure ne portera pas ses fruits. Très vite, on voit réapparaître le « parlementarisme absolu » qui est dû à l'effacement du Gouvernement et à l'instabilité ministérielle. Si les constituants ont manifesté clairement leur volonté de réduire le rôle du Président de la République, ils ont, dans le même temps, nettement exprimé le désir d'augmenter la place du Gouvernement et, singulièrement, de son chef, le Président du Conseil.
Mais, dans les faits, ces derniers vont, très rapidement, être rabaissés puisque l'on porte atteinte à l'autonomie du Gouvernement et à ses moyens d'action à travers la pratique de la « double investiture » et la réglementation du droit de dissolution.
Qui plus est, sous la IVème République, l'instabilité est encore plus grande que sous le régime précédent puisque la durée moyenne de vie d'un Gouvernement est de 6 mois ...
Contrairement aux espoirs formés durant la Seconde Guerre mondiale et, plus particulièrement, lors de la Résistance, le dérèglement de la pratique des institutions de la IIIème République se reproduit sous la IVème République. Résultat d'un fragile compromis entre les tenants d'un régime d'Assemblée et ceux d'un régime parlementaire équilibré, la IVème République va tomber, en effet, dans les mêmes travers que sa devancière ...