Cours sur le chapitre 5
1 Chapitre5 : La mise en œuvre de la décision
Pour étudier la mise en œuvre de la décision (MEO) on peut se poser les questions suivantes. Quels ont les acteurs qui doivent mettre en œuvre la décision ? Quelles sont les formes de mise en œuvre ? Quelles sont les approches favorables pour la mise en œuvre de la décision ? Pour répondre à ces questions nous allons examiner les acteurs et les formes de mise en œuvre (section2), les approches usuelles pour la mise en œuvre de la décision (section2) et enfin les limites de la mise en œuvre de la décision (section3).
Section1 : Les acteurs et les formes de la mise en œuvre de la décision
Analysons d'abord les acteurs et leurs caractéristiques (paragraphe1) avant de s'interroger sur les formes de mise en œuvre de la décision (paragraphe2).
Paragraphe1 : Les acteurs de la mise en œuvre et leurs caractéristiques
Chaque séquence est caractérisée par un espace d'action.
La décision est prise au centre et la mise en œuvre est réalisée par les administrations périphériques.
Ex : la sécurité routière qui relève quasi-exclusivement des préfets, et aussi des directions régionales de l'équipement et des forces de police. Ceci nous conduit à dire que ce sont les acteurs bureaucratiques qui se chargent de la mise en o œuvre de la décision. Ils ont 5 caractéristiques propres, définis par R. Mayntz :
1/Plusieurs PP sont souvent appliquées par la même administration périphérique. Ex : direction régionale de l'équipement (sécurité routière, Plan d'occupation des sols...) d'où le problème pour savoir qui fait quoi.
2/ Faible motivation des agents car au sein de la bureaucratie il n'y a pas de règles de marché, ils ont des statuts, leur garantie, un avancement et une rémunération indépendante de toute efficacité. Ex : en Grande Bretagne, il y a des indices de performance pour faire avancer plus vite ou gagner plus.
3 Caractère public de la bureaucratie, caractère abstrait, choix objectifs.
4 Obligation de respecter les procédures : les mises en œuvre sont lourdes et peuvent ralentir la mise en place de PP. ex : engorgement dans les tribunaux
5 Découpage arbitraire des tâches : une compétence est confiée à une administration périphérique alors que celle-ci n'est pas forcément compétente.
L'analyse des acteurs de la mise en œuvre de la décision et ses caractéristiques sera suivie de celle relative aux formes de mise en œuvre de la décision.
Paragraphe2 : Les formes de mise en œuvre de la décision
Nous retenons 3 formes différentes :
1. Adaptation aux circonstances : « la règle est rigide, la pratique est molle », la Mise en Œuvre (MEO) ne tient pas forcément compte des cadres. Ex : la jurisprudence
2. Le ritualisme : les services administratifs vont appliquer scrupuleusement les 3 cadres. Ce qui détermine le comportement des agents, ce n'est pas le bien-fondé des règlements à appliquer, mais la volonté de ne pas se brouiller avec son supérieur hiérarchique : caractère obtus des fonctionnaires.
3 L'arrangement négocié : il n'y a pas d'application stricte de la mesure, ni aléatoire, c'est une transaction entre le fonctionnaire et l'administré (=échanges de bons procédés). Ce phénomène peut dégénérer vers la corruption. Ex : construction de ronds-points payés par les grandes surfaces en échange de l'obtention d'une modification du Plan d'Occupation des Sols pour que la grande surface puisse s'installer.
Parfois on assiste à une institutionnalisation de ces procédés, cela s'appelle des «arrangements croisés ».L'analyse des formes de mise en œuvre de la décision sera suivie de celle des approches top-down et bottom-up.
Paragraphe3 : Les approches top-down et bottom-up
L'analyse de ces approches consiste à hiérarchiser les acteurs dans la mise en œuvre de la décision.
a)Top-down : c'est une approche liée à une conception traditionnelle de l'Etat qui impose ses décisions aux administrations périphériques. Cette approche est conditionnée par 3 principes :
• vision pyramidale et hiérarchique de l'Etat
• forte séparation entre les acteurs politiques et administratifs : idée que la fonction publique a pour but l'intérêt général. La mise en œuvre n'est pas problématique.
• caractère rationnel de la mise en œuvre : la MEO est une suite logique de la décision, tout décalage signifie une pathologie dans le système.
Pour certains chercheurs, la pathologie est la règle.
b) Bottom-up : la décision est secondaire, ce qui est important, c'est de savoir qui se passe sur le terrain. Pourquoi les acteurs se mobilisent-ils ? Ce sont les acteurs déconcentrés qui sont responsables.
Ces deux approches sont symétriques et complémentaires : la décision est toujours top-down mais il faut être attentif aux administrations périphériques.
Il est clair que la mise en œuvre de la décision est une séquence importante pour l'analyse d'une politique publique. Cependant il faut noter que la mise en œuvre de la décision se heurte à des limites qui sont de natures à réduire ses effets escomptés.
Section3 : Les limites de la mise en œuvre de la décision
A L'instar de la mise à l'agenda et de la prise de décision, la mise en œuvre de la décision connaît également des limites. En effet, la multiplicité des acteurs représente également un obstacle à la bonne mise en œuvre d'une décision publique. Ce qui va caractériser l'application d'une politique publique c'est l'appropriation de ces objectifs par le système d'acteurs qui va la mettre un œuvre. Or, dans le système complexe qu'est le nôtre, il est difficile pour tous les acteurs de trouver leur place dans ce processus et ainsi de jouer leur rôle au mieux. Cette question se pose notamment en ce qui concerne le pilotage d'une politique publique.